扶贫资金体制改革的新构想

中国人民大学农业经济系 严瑞珍 教授主持的国家社会科学规划项目《中国贫困地区经济开发研究》，其最终成果是研究报告《反贫困中的市场经济与政府行为》。这项成果针对当前扶贫资金使用效率问题，提出了我国扶贫资金体制改革的新构想。

反贫困的治理结构应从过去计划经济的旧框架转移到市场经济运行机制的新框架上来

旧框架主要表现在：首先，整个反贫困资源都在各级政府的垄断下使用，其他社会主体无缘参与对反贫困资源的分割与使用，调动不起来全社会参与反贫困的积极性。其次，反贫困资源在各级行政机构中从上而下层层传递，各级都有自己紧迫的利益关切点，挪用与流失难以避免。再次，各级行政部门对资源使用的后果不承担任何经济与法律责任。每年，争项目力度很大，一旦项目到手，在项目的实施、评估、检查上力度很小，效率不高。最后，作为反贫困主体的贫苦农民始终处在反贫因的决策之外，给钱就干，不给钱就不干；项目成功固然好，不成功也是政府的责任。整个治理结构基本上仍是过去计划经济条件下吃国家大锅饭的旧框架，具有旧体制的一切弊端。

把反贫困治理结构转移到社会主义市场经济运行机制的框架上来，需要改变扶贫资源各级行政垄断及在内部层层封闭传递的格局。可以试行投标制，即每年中央及地方配套扶贫资金直接由中央会同省（区）直接下达到贫困县发展银行，由银行张榜公布。凡大户、村社、专业性农民合作服务组织、公司、科研机构、大专院校以及他们相互间组成的经济联合体，不论所有制性质，只要经过当地县政府审查认可，都有权向县发展银行投标。投标在县政府的严格监督下公开进行，由政府、农民代表、专家及银行四方组成的评审委员会根据项目的效率确定中标方。中标方对项目实施及资金偿还负有经济及法律责任。这样，资金就能一竿子插到基层，避免了挪用和流失，有利于调动贫苦农民和社会组织反贫困的主动性和积极性，责任分明，不吃大锅饭，实现扶贫资源使用的公平与效率原则。

动员发达地带部分级差土地收入转入贫困地区，实施区域补偿政策

不论东中西部贫困地区，都处在边远地带，其经济劣势表现在：土地质量差，同等投入不能获得同等的产出；由于远离经济中心，农产品价格越远越低，工业品价格则越远越高，农民不论在出卖农产品和购买工业品时都吃亏；生产经营粗放，科技含量、物资投入水平、边际收益都低；生态建设负担重，但成果却与平原分享。所有这些就经济学的本质来说，反映了边远地区农民在级差土地收益上的损失。根据课题组在山西中阳岔沟庄的调查，这四项损失约占当年人均收入的63．8％，数字是相当大的。

级差土地收入是边缘效应在经济上的集中表现。生活在边远地区的农民像出身一样自身是无法选择的，与其他地区农民处在不平等的竞争条件下，因而理应获得全社会的补偿。

当然，当贫困地区市场经济获得充分发展时，级差土地收入会逐步被抵消掉。在这之前，政府应该通过税收把从发达地带获得的级差土地收入的一部分，用于减弱贫困地区的边缘效应，包括对边缘地区的农田基本建设、交通及信息建设、人力资本、科技引进以及生态环境建设的投资。

对贫困村、贫困户应采取差别扶持的政策

人们往往容易忽视贫困地区内部村间及村内农户间的经济差别。但是，根据课题组的调查，这种差别甚至比发达地区内部的差异还要悬殊。

例如，河北内邱县西部深山区的3个村（紧邻），1995年，人均收入水平已越过贫困线，摆脱了贫困。但把3个村分别加以考察，人均收入分别为824元、736元及494元，有的村确已脱贫，有的仍未解决温饱。

如果把3个村农户统一按特困、贫困、中等及富裕分组加以比较，可以看出：3个村各组间的差异也是十分悬殊的。富裕户组的人均收入是特困户组的7．9倍，贫困户组的3．9倍，中等收入户组的2．2倍；特困户组及贫困户组不仅入不敷出，粮食拥有量也不够吃饱肚子；约占总户数15％的特困户生活极端贫困。如果不加以特殊扶持，在我国东中西部已经出现的经济差距拉大现象，很快就会在中西部内部、在贫困地区内部突出地显现出来。

这要求我们改变反贫困决策，只对贫困地区内的贫困村以及贫困村内部的贫困户、特困户实行扶持。以刚才提到的3个村为例，不再按3个村全体382户实行平均主义的扶持，而只对其中的172户贫困户和特困户重点扶持，并根据一般贫困户和特困户的不同情况，区别对待，同样的扶贫资源所产生的扶贫力度就能增加一倍多。

扶贫资源的绝大部分要转向贷款发放

除以工代赈专项资金外，政府扶贫资金中60％按财政拨款方式投入，无须偿还；40％按贷款方式投放，需要偿还，但回收率低。总体使用效率不高。

是否可以考虑改变扶贫资金投放的旧框架，除在贫困地区实行的公共物品建设投资外，都一律改为贷款制。这样做有利于项目直接到户，有利于提高作为资金使用者的主人翁责任感和项目的成功率，有利于从资金投放获得的收益中回收资金，滚动发展，不断扩大扶贫覆盖面。